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Authority: chi controlla i controllori?

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di Stefano Risso

Questa domanda, tutt’altro che retorica, è di grande importanza per affrontare una questione, relativamente recente, comune a tutti i paesi di quello che un tempo era definito il “primo mondo”: quella della natura e funzionamento delle Autorità Amministrative Indipendenti, comunemente conosciute come Authority

Ci siamo ormai talmente abituati a considerarle come parte del panorama amministrativo e di governo, dunque politico, che raramente ci si sofferma ad analizzarle.

Le cosiddette Authority nascono prima in ambito anglossasone, poi francese, sino a diffondersi e generalizzarsi.

 Quella che si considera la prima significativa Authority a vedere la luce fu la SEC (Securities and Exchange Commssion), nel 1934, in piena stagione di riformismo roosveltiano, di cui fu un pilastro essenziale.

Nel 1978 in Francia fu istituita la CNIL (Commission nationale de l’informatique et des libertés), al cui buon lavoro si ispirò successivamente la Authority italiana per la protezione della Privacy che, ricordiamo, nei suoi primi anni fu magistralmente diretta dal prof. Rodotà.

Questi esempi probabilmente contribuiscono a spiegare la diffusa simpatia o, al peggio, la benevola indifferenza con cui le Authority furono generalmente accolte, insieme alla loro autonomia che le fece percepire come espressioni del pubblico potere sottratte a una logica strettamente partitica e, spesso a ragione, caratterizzate da un’elevata competenza tecnica.

Il momento storico in cui nacquero fu particolarmente felice, in quanto la loro apparizione fu funzionale sia al riformismo keynesiano, che caratterizzava sindacati e partiti dei lavoratori, sia al moderatismo ispirato dalle concezioni ordoliberali.

Concezioni queste ultime, per cui, a differenza del laissez-faire ultraliberale classico, il mercato non è considerato un ente naturale dotato di una sua forza intrinseca cui necessita solo non trovare intralci pubblici, ma un luogo economico che l’autorità pubblica ha il dovere di favorire, proteggere da pericoli di distorsione e affermare anche laddove il pensiero economico prevalente parla di monopoli naturali (come in molti servizi pubblici).

A questo punto occorre riassumere alcune delle principali caratteristiche delle Autotità Amministrative Indipendenti:

- l’autonomia, garantita da meccanismi di nomina dei vertici sottratti a maggioranze politicamente risicate e dalla partecipazione di diversi attori istituzionali, successivamente, nel loro operare, dall’inamovibilità fino alla scadenza del mandato e comunque dalla sottrazione al potere gerarchico del governo;
- il potere regolamentare, classica espressione della potestà amministrativa, negli specifici ambiti di competenza;
- il potere di emettere specifiche decisioni (con una significativa analogia con la Commissione dell’Unione Europea);
- il potere sanzionatorio, anch’esso tipica espressione della potestà amministrativa.

Malgrado questo inserimento formale nell’amministrazione, di fatto sfuggono all’inquadramento nella tradizionale tripartizione dei poteri.

Un ulteriore elemento, normalmente trascurato, è che il loro potere regolamentare, che formalmente si limiterebbe ad integrare le norme di legge, nella realtà dei fatti assume e concretizza scelte politiche fondamentali (sui significativi esempi delle scelte tariffarie sull’acqua e sull’energia occorrerà sicuramente tornare) travestendole da mere scelte tecniche.

L’ideologia totalitaria del TINA (There Is No Alternative), regalataci dalla signora Thatcher, trova qui un perfetto campo di applicazione.

Normalmente le Autorità Amministrative Indipendenti sono presentate come completamento ed arricchimento dello stato basato sulla democrazia rappresentativa e sulla tradizionalmente tripartita separazione dei poteri.

È curioso che gli elementi di crisi e superamento in senso oligarchico dello stato liberaldemocratico che esse comportano, siano normalmente sottaciuti. Queste criticità non sarebbero sicuramente passate inosservate ai teorici della sovranità dello stato, magari reazionari, della prima metà del secolo scorso.

Gli elementi oligarchici insiti nel sistema delle Autorità tendono a manifestarsi proprio negli anni della crisi, forse irreversibile, del modello sociale keynesiano che ha caratterizzato il Secondo dopoguerra.

Le Autorità non sono più strumenti di regolazione del mercato in una logica di comparazione e coesistenza tra gli interessi generali della società e quelli dei poteri economici; ma, al di là delle buone intenzioni soggettive di molti rispettabili civil servant, tendono a diventare strumenti di tutela del mercato, e degli interessi che esprime, in sé.

È illuminante notare che le norme sulle possibili condizioni di conflitto di interesse dei membri delle Autorità sono scrupolosamente rispettate; ma se esaminiamo i curricula dei componenti balza agli occhi l’ovvia identità culturale tra controllori e controllati, una condivisione millimetrica di visione della società e di sistema valoriale: le stesse scuole, le stesse esperienze professionali, lo stesso milieu accomuna controllori e controllati.

Il conflitto di interessi è visto solo quando concreto ed attuale e mai quando potenziale.

I vecchi liberali furono molto più severi nel dettare le norme di incompatibilità ambientale per i magistrati del secolo scorso e di quello precedente ancora.

L’appartenenza alla stessa cultura, allo stesso ambiente sociale, di controllori e controllati non è un male inevitabile, ma il presupposto indispensabile per li loro corretto funzionamento in una logica di ferrea difesa dell’ordine sociale esistente.

Per questi motivi occorre iniziare un’azione di attenta analisi delle decisioni, dei comportamenti delle singole Autorità, delle egemonie culturali di cui sono prigioniere.

Da queste considerazioni discende la necessità di iniziare un’attenta osservazione delle singole decisioni e degli specifici comportamenti di tali Autorità per sottoporle ad una rigorosa “critica cittadina” e comprenderne l’importanza politica generale, denunciandola pubblicamente ogni qual volta si constata un’autentica lesione alla sovranità popolare. In ultima analisi, per non doverci più porre la domanda, sconsolatamente e inevitabilmente senza risposta: chi controlla i controllori?

Articolo tratto dal Granello di Sabbia n. 24 di Maggio-Giugno 2016 "Il Grande Esodo"

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