Quando la dignità si trasforma in propaganda

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Osservazioni al Decreto Legge “Per la dignità dei lavoratori e delle imprese”

di Matteo Gaddi

Le disposizioni contenute nel  cosiddetto “Decreto Dignità” (“Limiti alla delocalizzazione delle imprese beneficiarie di aiuti”) avrebbero potuto rappresentare un passo in avanti per contrastare concretamente il fenomeno delle delocalizzazioni; ma le profonde modifiche che ha subito il Decreto tra la bozza orginaria (2 luglio) ed il testo pubblicato in Gazzetta Ufficiale (qui la tabella comparativa tra le due versioni) ne determinano lo svuotamento.

Rimangono soltanto le buone intenzioni, o peggio ancora la propaganda, raccontate sui media dal vice-premier Di Maio, ma la realtà è ben diversa. Queste modifiche, inoltre, si vanno ad aggiungere alle carenze già contenute nella bozza originaria facendo si che il Decreto, nella parte sulle delocalizzazioni, si riveli un'arma del tutto spuntata e, quindi, quasi del tutto inutilizzabile.

Vediamo il perchè.

Ambito di applicazione del Decreto: luogo di destinazione delle delocalizzazioni.

Nella bozza orginaria di Decreto si intendevano colpire, con il meccanismo della restituzione dei benefici ottenuti (Aiuti di Stato, cioè contributi pubblici) tutte le delocalizzazioni (comprese quelle all'interno della UE che rappresentano una fetta molto consistente del fenomeno). 

Non importava il paese di destinazione, era sufficiente che un’impresa italiana ed estera operante nel territorio nazionale delocalizzasse in altro Stato entro 5 anni dalla conclusione dell'iniziativa agevolata, affinché decadesse il beneficio ottenuto, attraverso la restituzione dello stesso, oltre al pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria (pagamento di una somma in misura da due a quattro volte l'importo dell'aiuto fruito).

Il nuovo testo, invece, pubblicato in Gazzetta Ufficiale (il 13 luglio 2018), prevede una cosa completamente diversa: saranno colpite dai provvedimenti di restituzione dei benefici concessi e di pagamento della sanzione pecuniaria soltanto le aziende che delocalizzano in Stati non appartenenti all’Unione Europea.

In questo modo tutte le delocalizzazioni che vengono realizzate dalle aziende verso paesi come Romania, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Ungheria, Croazia, Lituania ecc. risulteranno pienamente fattibili senza incorrere in penalizzazione alcuna: cioè continuerà tutto come prima.

Questi paesi non sono stati citati a caso: sono paesi caratterizzati da basso costo del lavoro e da legislazioni sociali (diritti del lavoro, contributi sociali, diritti sindacali ecc.) molto generose nei confronti delle imprese.

Non solo: sono questi i paesi verso cui si sono principalmente indirizzate le delocalizzazioni italiane, basti vedere il seguente prospetto che è stato ricostruito a partire dal database di  Eurofound:

Delocalizzazioni Eurofound 580x357

Come evidenziato in questa tabella (che prende in considerazione soltanto i casi degli ultimi 5 anni), soltanto una delocalizzazione è avvenuta al di fuori della UE (la Roland Europe verso i Paesi asiatici), mentre tutte le altre sono avvenute all'interno della UE.

In tutti questi casi, quindi, il “Decreto Dignità” sarebbe risultato perfettamente inutile.

Non si tratta di una svista ma di una scelta politica ben precisa; il nuovo testo, infatti, ha un incipit che non lascia spazio a dubbi: le penalizzazioni per chi delocalizza si applicano “Fatti salvi i vincoli derivanti dai trattati internazionali”, cioè i vincoli dei Trattati Europei che considerano come inviolabili i “sacri” diritti della totale libertà di movimento e di stabilimento per capitali e imprese all'interno della UE.

L'esplicito riferimento ai Trattati Europei conferma il diritto delle imprese di fare quello che vogliono in quanto il trasferimento di un’attività produttiva da un paese all'altro all'interno dell’UE rientra pienamente nell’ambito della libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi.

Le imprese possono essere sanzionabili a prescindere dalla delocalizzazione al di fuori dell’UE solo nel caso in cui abbiano beneficiato di un aiuto di Stato che prevedesse l’effettuazione di investimenti produttivi specificamente localizzati. In questo caso si prevede che, se l’attività economica interessata dallo stesso o una sua parte venga delocalizzata dal sito incentivato in favore di unità produttiva situata al di fuori di quello specifico ambito territoriale entro cinque anni dalla data di completamento  dell’investimento, i benefici decadano.

Ma si tratta di un caso molto particolare: bisogna, infatti, che il contributo venga concesso proprio per uno stabilimento specifico, con il vincolo che gli investimenti sostenuti da contributi pubblici avvengano proprio con quella specifica localizzazione territoriale. Questi vincoli territoriali, quindi, andrebbero esplicitamente introdotti e motivati all'atto di concessione dei contributi.  

Insufficienza della definizione di delocalizzazione
Nella versione originaria del Decreto non veniva mai fornita una definizione di delocalizzazione.

Soltanto nella Relazione Illustrativa la si definiva come “lo spostamento in altri Paesi di attività o processi produttivi o di fasi di essi alla ricerca di migliori margini di competitività derivanti da un minor costo della manodopera e da una minore regolamentazione del mercato del lavoro ovvero da altri vantaggi, soprattutto in termini di fiscalità”.

Nel nuovo testo, il Decreto contiene la seguente definizione: “per delocalizzazione si intende il trasferimento di attività economica o di una sua parte dal sito produttivo incentivato ad altro sito, da parte della medesima impresa beneficiaria dell’aiuto o di altra impresa con la quale vi sia rapporto di controllo o collegamento ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile”.

Innazitutto scompare ogni riferimento all'aspetto politico della vicenda: ossia il fatto che le delocalizzazioni avvengono per “inseguire” i bassi costi del lavoro e la minor regolamentazione del mercato del lavoro.

Ma soprattutto, sia la versione originaria del Decreto che quella definitiva assumono una definizione di delocalizzazione in “senso stretto” e non in “senso ampio” come invece bisognerebbe fare. Delocalizzazione in “senso stretto”, come definita dall'OECD, significa che una azienda cessa totalmente o parzialmente una attività in un Paese trasferendola ad una impresa affiliata localizzata all'estero; l'impresa estera affiliata può essere già esistente o essere creata proprio per questo scopo. 

La delocalizzazione in “senso ampio”, invece, si avvale del subcontracting internazionale. Il subcontracting avviene tra imprese non affiliate ma che, spesso, si trovano in una relazione di cooperazione o partnership. Quando un'impresa “subcontratta”, di fatto subappalta all'estero quello che precedentemente realizzava al proprio interno: è inevitabile che questo abbia conseguenze occupazionali. Nel caso del “subcontratto” all'estero, il decreto del Governo è facilmente aggirabile anche con una specie di “triangolazione” nel seguente modo: l'azienda che ha ricevuto contributi pubblici può esternalizzare alcune attività a favore di un'impresa localizzata nello stesso Paese; quest'ultima impresa potrà a sua volta “subcontrattare” queste attività all'estero e importare i beni e servizi delocalizzati, magari per poi fornirli alla prima impresa. Il decreto del Governo, quindi, non sembra catturare il fenomeno del “subcontracting” che, in concreto, verrebbe gestito così: l'impresa non dichiara la delocalizzazione all'estero di attività, ma semplicemente farebbe una dichiarazione di cessazione di attività. Queste attività cessate verrebbero acquistate da un'impresa estera, magari localizzata nei Paesi low cost e, per quanto non affiliata in senso giuridico, legata da cooperazione e partnership con l'impresa che esternalizza. Questo fenomeno, quindi, non rientra nella definizione del Decreto che parla di “spostamento” di attività; in questo caso, infatti si tratterebbe di un acquisto di beni e servizi, ma senza “spostamento” di alcunché. 

Periodo di 5 anni

Il Decreto prevede che i benefici decadano qualora l’attività economica interessata dagli stessi, ovvero un’attività analoga o una loro parte, venga delocalizzata in altro Stato entro cinque anni dalla data di conclusione dell’iniziativa agevolata.

In linea generale sarà sufficiente per un’impresa attendere 5 anni e un giorno per poter poi delocalizzare: nei piani delle imprese, specie se multinazionali, si tratta di un periodo di tempo non certo lungo, per cui una multinazionale potrebbe tranquillamente pianificare di concorrere per l'attribuzione di benefici (contributi e altro), per poi delocalizzare quando l'effetto di tali contributi sarà cessato (vedi analogie con i finanziamenti dei contratti a tutele crescenti del Jobs Act).

Mancata possibilità di colpire le delocalizzazioni di imprese già beneficiarie di contributi pubblici (“Chi ha avuto ha avuto, chi ha dato ha dato, scurdammoce o passato”) 

Anche in questo caso le modifiche apportate al Decreto sono nettamente peggiorative. Nella bozza originaria si prevedeva di intervenire anche sulle misure di aiuto già attivate alla data di entrata in vigore del decreto legge, imponendo alle amministrazioni competenti di provvedere entro 180 giorni ad apportare i necessari adeguamenti alla disciplina vigente.

Nel testo definitivo, invece, si stabilisce che per i benefici già concessi o banditi, nonché per gli investimenti agevolati già avviati, si continui ad applicare la normativa precedentemente in vigore, cioè la possibilità di colpire i processi di delocalizzazione soltanto quando questi:

a) avvengono in Paesi localizzati al di fuori dell’UE (previsione, purtroppo, confermata anche in questo testo);

b) comportino una riduzione di almeno il 50% del personale;

c) implichino una delocalizzazione avvenuta entro tre anni dalla concessione del contributo.

Quindi, tutte le imprese che hanno già ricevuto contributi pubblici o avviato i loro investimenti potranno tranquillamente delocalizzare una volta superati i limiti (assai morbidi) stabiliti dalla normativa precedente.

Le aziende che operano in Italia stanno ricevendo contributi pubblici da parecchi anni; ad esempio i contributi a tasso agevolato per l'acquisto di macchinari, impianti, attrezzature sono stati introdotti nel 2013 (articolo 2 del DL 69); tutte queste imprese si collocano al di fuori del campo di applicazione del “Decreto Dignità”.

Mancato recupero degli altri contributi concessi alle imprese

I contributi che rientrano nell'ambito del “Decreto Dignità” sono soltanto quelli riferiti agli investimenti produttivi. Anche in questo caso manca una definizione: si tratta soltanto dei contributi ottenuti per sostenere spese per acquisto di macchinari, impianti ecc.?

Da questa lettura del testo sembra di poter dedurre che le imprese non saranno costrette a restituire tutta una serie di altri contributi, a partire da quelli sul lavoro: contratti a tutele crescenti; incentivo occupazione giovani; incentivo occupazione Sud; esonero contributivo sistema duale; contratto di apprendistato; incentivo Donne; lavoratori Over 60; lavoratori in CIGS; lavoratori in NASPI; lavoratori in mobilità ecc.Così come non viene detto nulla in proposito ai contributi pubblici concessi alle imprese a sostegno di processi di “ricerca e sviluppo”, il Patent Box o processi analoghi (diversificazioni, marketing, ecc.).

Fondo di recupero dei benefici 

Il decreto prevede che gli importi restituiti per effetto della revoca affluiscano al bilancio dello Stato per essere riassegnati all’amministrazione titolare della misura e vanno ad incrementare le disponibilità della misura stessa; cioè, in sostanza verrebbero riutilizzati dallo Stato (o da altre amministrazioni) per le stesse finalità per le quali erano stati concessi.Questa previsione presenta molti elementi di problematicità.

1) Banalmente: se l'obiettivo per il quale erano stati concessi non esiste più nell'ordinamento italiano, cosa si fa? Cioè se una misura è stata abrogata (o è terminata), significa che quel capitolo di bilancio non esiste più. Quindi quelle risorse dove andrebbero a finire? 

2) Se quelle risorse devono essere restituite, significa che quella forma di incentivi non ha funzionato, cioè non ha consentito il perseguimento delle finalità per le quali erano stati pensati. Quindi che senso avrebbe allocarli nuovamente sulla stessa misura se la stessa ha dato prova di inefficacia? Si potrebbe obiettare che non tutte le aziende si comportano allo stesso modo e che quindi le imprese meritevoli potrebbero fruire dei contributi restituiti: benissimo, ma se così fosse si renderebbe comunque necessario rivedere le forme di concessione dei contributi vincolandoli “ex ante” al rispetto di determinate condizioni (ad esempio con la stipula di contratti tra Stato e imprese che stabiliscano precisi obiettivi sociali e industriali) anziché essere costretti a intervenire “ex post”. Più in generale, quindi, qualora si verificassero casi di restituzione, questi segnerebbero il fallimento delle politiche di incentivo di tipo liberista fondate su schemi di incentivi alle imprese.

3) Ma soprattutto, andrebbe stabilito che la restituzione dei contributi dovrebbe avvenire a favore di uno specifico capitolo di Bilancio finalizzato alla creazione di nuova e stabile occupazione. Solo in questo modo lo Stato potrebbe farsi promotore di Politiche Industriali degne di questo nome, cioè finalizzate alla creazione di occupazione di qualità.

Meccanismo dell'iperammortamento.

Anche in questo caso il Decreto è poco chiaro.

Il Decreto, nel caso di beni agevolati con il meccanismo dell'iperammortamento (i beni di Industria 4.0) prevede che il recupero avvenga attraverso una variazione in aumento del reddito imponibile per un importo pari alle maggiorazioni delle quote di ammortamento complessivamente dedotte nei precedenti periodi d’imposta, senza applicazione di sanzioni e interessi. 

Da questa lettura pare che si possa formulare la seguente osservazione. Questo meccanismo rischia di combinarsi con l'ipotesi di Flat Tax applicata alle imprese: si può anche aumentare il reddito imponibile, ma se alle aziende si abbassa la tassazione lo Stato difficilmente recupererà i vantaggi fiscali precedentemente concessi. Oltretutto perché si prevede che questo aumento avvenga solo nel periodo di imposta della delocalizzazione. L'unico modo per recuperare queste risorse sarebbe quello di prevederne la restituzione (con sanzione) come previsto per gli altri casi.

Anche in questo caso il nuovo testo assume il principio del “Chi ha avuto, ha avuto...”: queste misure, infatti, si applicano agli investimenti effettuati successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto; quindi, tutte le imprese che hanno già investito grazie ai generosissimi incentivi fiscali non rientreranno nelle maglie del Decreto stesso.

Vale la pena di ricordare cosa può comportare, in termini di vantaggi fiscali, il meccanismo dell'iperammortamento per gli investimenti in Industria 4.0: un’azienda che investe in beni ascrivibili a Industria 4.0 può ottenere una riduzione delle tasse enorme, passando dagli attuali 96mila euro di sconto fiscale in 5 anni a ben 360mila, con un aumento del vantaggio fiscale del 275%. 

Valutazione impatti occupazionali (a proposito di Jobs Act)

Nella versione originaria del Decreto si stabiliva che per le misure di aiuto di Stato che prevedono la valutazione dell’impatto occupazionale ai fini dell’attribuzione dei benefici, le amministrazioni pubbliche competenti avrebbero individuato le condizioni per revocare, in tutto o in parte, i benefici concessi alle imprese in caso di riduzione dei livelli occupazionali nei cinque anni successivi alla data di conclusione dell’iniziativa. 

Anche in questo caso il testo definitivo è nettamente peggiorativo, escludendo la riduzione occupazionale derivante da giustificato motivo oggettivo, quello cioè inerente all’attività produttiva, all’organizzazione del lavoro e al regolare funzionamento di essa: si tratta di tutti quei casi che chiamano in causa la crisi dell'azienda o del settore; il venir meno delle mansioni cui è assegnato il lavoratore, gli impatti derivanti da innovazioni tecnologiche o organizzative ecc.

In questi casi, quindi, le imprese potranno continuare a ricevere contributi pubblici e a licenziare. 

Al di fuori dei casi di giustificato motivo oggettivo (e sarebbe interessante sapere di quali e quanti casi si tratta), i benefici iniziano a decadere soltanto quando la riduzione dei livelli occupazionali supera il 10% della forza lavoro.